Pensiones: fin al diálogo de sordos

Por Guillermo Larraín
Ex Superintendente de AFP, de Valores y Seguros, y ex Presidente del BancoEstado.
Académico de la Universidad de Chile y consultor internacional en pensiones.

 

Las pensiones en Chile son bajas y un objetivo de la política pública debe ser subirlas. Este debe ser el norte de nuestro debate. Debemos acomodar nuestras legítimas opciones ideológicas a la viabilidad de mejorar la situación previsional de nuestros conciudadanos.

Como el tema es complicado y hay mucha confusión en el debate, este artículo es el primero de tres que espero ayuden a clarificar cosas. En este discutimos ¿en qué sentido son bajas las pensiones, cuán bajas son y cuánto debieran subir?

En los próximos dos días discutiremos sobre la conveniencia deque el sistema de pensiones esté organizado como capitalización o reparto y finalmente una discusión de alternativas de reforma enfatizando una que, incomprensiblemente, la Comisión Bravo conoció pero no discutió.

Esa propuesta faltante mezclaba virtuosamente dos lógicas distintas: la del ahorro y la del seguro. Las recomendaciones finales de la Comisión Bravo no la incorporaron, lo que ha implicado polarizar el debate entre capitalización y reparto, como si alguno de ellos por sí solo pudiera enfrentar exitosamente los desafíos del cambio demográfico y los vaivenes macroeconómicos.

El objetivo de un sistema de pensiones

El objetivo principal de cualquier sistema de pensiones es proveer recursos financieros para que la calidad de vida de la persona sufra las mínimas alteraciones posibles cuando se jubila. La forma de medir esto es a través de la “tasa de reemplazo”, es decir, el monto de la pensión como proporción de alguna definición del nivel de ingreso de la persona durante su vida laboral.

El estándar internacional es que la pensión debe rondar el 70% del salario de los últimos años. ¿Cuántos años? No del último, como en el caso de Gendarmería, sino algún promedio. En varios países es en torno a los 10 años. En el sistema antiguo en Chile variaba entre 3 y 5 años.

El sistema de pensiones en Chile – del cual el sistema AFP es solo una parte – no promete una tasa de reemplazo. Los afiliados al sistema sabemos cuanto contribuimos, pero no cuánto vamos a sacar. Por lo tanto, las estimaciones de tasa de reemplazo en Chile dependen de cómo uno las defina.

La Superintendencia de Pensiones provee información para hacer una estimación. La pensión de vejez promedio incluyendo el Aporte Previsional Solidario es de $139.535 mensuales para retiros programados y $305.612 para rentas vitalicias. Respecto del salario medio de los trabajadores, $698.762, la tasa de reemplazo está entre un 20% y 42%. Pero ese no era el salario de los jubilados actuales. Si corregimos por la edad promedio de los contribuyentes (son jóvenes respecto de la edad de jubilación) y por el patrón típico de salarios a lo largo de la vida (los salarios alcanzan su máximo en torno a los 50 años) llegamos a que la tasa de reemplazo promedio varía entre 44% y 63% del salario de los 3 años previos al retiro.

Pero detrás de esos promedios se esconde una excesiva variabilidad.

Primero, un trabajador promedio en términos de ingreso puede tener tasas de reemplazo muy diferentes. En las estimaciones que hicimos en 2006 y que fueron presentadas ante la Comisión Marcel, un trabajador de ingreso promedio podía tener tasas de reemplazo entre 20% y 100% del ingreso de los 5 años previo al retiro.

Segundo, siempre con mucha dispersión, tanto los muy pobres como los muy ricos tienen tasas de reemplazo inferiores en promedio a la del trabajador representativo. Los muy pobres porque hay mas informalidad y menor frecuencia de cotizaciones. Los muy ricos porque hay un tope imponible que hace que la cotización obligatoria sea por un monto inferior a su ingreso real. O sea, la tasa de reemplazo media en Chile tiene una forma de U invertida cuando se la dibuja respecto del ingreso de los trabajadores.

La reforma de 2008 ha reducido algo la dispersión de tasas de reemplazo para los trabajadores de menores ingresos, pero siguen siendo bajas.

Entonces clarifiquemos el objetivo: las pensiones deben subir porque la tasa de reemplazo es insuficiente. Esto implica tanto que la pensión promedio debe subir como que es necesario reducir la distancia entre la tasa de reemplazo mínima y máxima de la actual dispersión de 5:1 a algo como 3:1.

Estas tres columnas pretenden dar una pista de qué hacer para avanzar en esta dirección sujeto a una condición: cualquier propuesta debe ser sustentable financieramente. Chile no merece improvisación en el diseño de políticas públicas. El tema previsional es importante socialmente y económicamente.

¿Por qué solo 8 años después de la reforma, resurge lo previsional?

La reforma de 2008 fue importante pero no resolvió varios temas. En lo político, no se agotó el debate que ahora propiciamos de mezclar lógicas para enfrentar riesgos de naturaleza diversa. Eso quedará claro en la tercera columna. En lo técnico, el gobierno decidió no subir la tasa de cotización (que es la mitad de la de la OCDE, 10% vs 19,6%) ni la edad legal de jubilación (de las más bajas de la OCDE). Veamos ahora aspectos más económico-financieros.

Razón 1: reducción del rendimiento del capital

La reforma de 2008 se aprobó en medio de la mayor crisis financiera internacional desde la gran depresión. La consecuencia, desde la perspectiva que nos interesa, fue una importante caída en el rendimiento del capital. Mientras en Chile las tasas en UF a 10 años eran del orden del 3% en 2008, hoy están exactamente en 1,5%. Por su parte, las tasas de interés en varios países desarrollados son negativas.

Las rentas vitalicias son un compromiso por parte de una compañía de seguros de pagar al pensionado un monto fijo de por vida gestionando el ahorro previsional acumulado previamente. Cuando las tasas de interés bajan, dicho monto garantizado ofrecido por estas compañías se reduce.

Esta situación ha afectado las pensiones otorgadas, lo que ha agudizado el problema antiguo de bajas tasas de reemplazo.

Razón 2: Mercado del trabajo

La crisis de 2008 también tuvo un impacto en el desempleo. Si en junio de 2007 la tasa de desocupación nacional era de un 6,7%, dos años después alcanzó un máximo de 10,7%. La reconstrucción posterremoto y el favorable ciclo económico externo que duró hasta 2012 hizo que se recuperara rápidamente el empleo, de manera que ya para junio de 2012 el desempleo había vuelto a 6,6%.

Como en todos los momentos de crisis económica, cuando el desempleo sube hay al menos cinco patrones que se repiten. Uno, a los jóvenes les cuesta más encontrar trabajo. Dos, aumenta el trabajo por cuenta propia al hacerse más escaso el empleo dependiente. Tres, dentro del dependiente, habitualmente suben los contratos a plazo fijo respecto de los a plazos indeterminados. Cuatro, se incrementa la informalidad. Cinco, sube la duración del desempleo.

En todos estos casos las personas pueden verse en una situación en que no pueden cotizar y/o no están legalmente obligadas a hacerlo. Decimos que en este caso se ha producido una “laguna previsional”, un período de no cotización.

En el caso de la crisis última, el impacto de corto plazo de estas lagunas sobre pensiones fue limitado porque la recuperación fue rápida y porque las pensiones actuales dependen poco de las cotizaciones del pasado reciente. Por el contrario, en un sistema de capitalización las pensiones actuales dependen de manera crítica del empleo del pasado lejano, cuando los jubilados eran jóvenes.

Esto nos lleva a un punto crucial: reinterpretar las grandes lagunas previsionales.

Razón 2-bis: Efecto intertemporal de las lagunas previsionales

En la discusión de la reforma de 2008 identificamos las lagunas previsionales como una causante de las bajas pensiones. Los trabajos de la Superintendencia mostraron una gran diversidad en “densidad de cotizaciones” (cotizaciones enteradas como porcentaje del total que debió ser pagado en un determinado período). La lagunas y la densidad varían con el ciclo económico. Así, con un componente significativo de capitalización, hay efectos intertemporales de las crisis económicas. Las pensiones actuales muestran cómo era el mercado del trabajo de hace 40 años.

A la generación que le toca ingresar al mercado del trabajo en medio de una crisis económica no solo tendrá un problema de desempleo juvenil sino otro de pensiones de vejez. Dependiendo de la magnitud de la crisis, esto puede ser más o menos severo. Este efecto intertemporal no está bien manejado en Chile.

La generación que se está retirando hoy sufrió altísimas tasas de desempleo en los décadas 1970-80. Por ejemplo, la tasa de desempleo juvenil llegó al 50% aproximadamente en 1976, luego cayó y con la crisis de 1982 subió hasta casi 60%. Por su parte, el tiempo de desocupación promedio subió de 20 semanas antes de 1975 a 40 semanas entre 1975 y 1990. Respecto de la informalidad, el subempleo promedió el 40% entre 1975 y 1990. La consecuencia de estas cifras es que la densidad de cotizaciones fue particularmente baja en los años 1970 y 1980. Y la carencia de ahorro en edades tempranas tiene un fuerte impacto sobre la pensión final.

También esto afecta a personas que habían comenzado a trabajar antes de las reformas de los años 1970, ya que el bono de reconocimiento requería 12 cotizaciones mensuales en alguna institución de previsión del antiguo sistema entre noviembre de 1975 y octubre de 1980. Dada la situación laboral de entonces, el bono de reconocimiento fue inferior al que hubiera correspondido en condiciones de empleo más normales.

Este problema se agravará en los años que siguen, porque comenzarán a jubilar por vejez los trabajadores que ingresaron al mundo laboral en los años setenta. Por ejemplo, este año podrán jubilar por vejez una mujer que en 1975 empezó a trabajar a los 19 años (o sea, a lo más con educación media completa) y un hombre que empezó a trabajar a los 24 (es decir, a lo más con un grado técnico o universitario).

Razón 3: Aumento en expectativas de vida

La tercera razón que explica el problema de las bajas pensiones tiene que ver con el incremento en las expectativas de vida. La esperanza de vida al momento del retiro de los hombres ha pasado de 17 años en 1985 a 19 años en 2014, un crecimiento del 13,3%. En el caso de las mujeres, pasó de 24,8 años en 1985 a 28,6 en 2014, es decir, un 15,3% más. El proceso de longevidad continúa y, según las últimas tablas de mortalidad 2016, la esperanza de vida a los 60 años de las mujeres es hoy 91 años, mientras que en el caso de los hombres a los 65 años se espera que vivan hasta casi los 86 años.

Es evidente que para cualquier nivel de ahorro, la mayor longevidad implica que es necesario financiar más años, lo que hace que el monto periódico que la persona reciba como pensión sea más bajo.

Conclusión

Es claro que las pensiones son bajas y que las causas de ello son múltiples. El sistema chileno de pensiones tiene un componente muy fuerte de capitalización individual y un colchón provisto por el pilar solidario que es importante pero cuyo nivel y cobertura son menores que lo deseable.

La mejor manera de enfrentar un tema tan complejo como el del sistema de pensiones en sociedades que están envejeciendo rápidamente, más allá del financiamiento estatal al pilar solidario, es mezclar la racionalidad del ahorro y del seguro para financiar pensiones.

Mañana veremos estas dos lógicas, pero desde ya sostengo que ninguna por sí sola pueden dar una solución satisfactoria.