Pensiones II: ¿capitalización, reparto o ambos?

Por Guillermo Larraín
Ex Superintendente de AFP, de Valores y Seguros, y ex Presidente del BancoEstado.
Académico de la Universidad de Chile y consultor internacional en pensiones.

Pocos debates generan tanta pasión como el de pensiones. Quiero mencionar tres razones para ello, de entre muchas otras. Primero, el Estado de bienestar fue el caballo de batalla de la socialdemocracia que se batía entre el capitalismo salvaje y el comunismo. Uno de los intelectuales más influyentes de la socialdemocracia, T.S Marshall, planteó en Ciudadanía y clase social que los derechos sociales, de los cuales los previsionales son uno, es la continuación de una evolución que comenzó con los derechos civiles en el siglo XVIII y los derechos políticos en el siglo XIX. Por su parte, la principal obra de Hayek, padre del neoliberalismo, llamada Camino de servidumbre, planteaba que ese Estado de bienestar era el inicio de un proceso que llevaba finalmente a la domesticación del individuo y, en La Constitución de la Libertad, que “una persona que está dispuesta a entregar parte de su libertad por un poco de seguridad no merece ni la libertad ni la seguridad”.

Segundo, desde la creación del sistema de reparto por Bismarck, en 1889, los sistemas de pensiones se organizaron en torno a tres ideas: reparto, administración estatal y beneficios definidos. El antiguo sistema chileno tenía fundamentalmente esas mismas características. Sin embargo a lo largo del siglo XX muchos países adaptaron sus modelos abandonando como máximo dos de las tres ideas fundadoras del esquema bismarckiano. Por ejemplo, en Inglaterra y Holanda aparecieron fondos de pensiones asociados a empresas y de beneficio definido. En Francia en la administración del sistema se le dio un rol primordial a los sindicatos y gremios. Finalmente, en Singapur se creó en 1950 un sistema de capitalización individual y contribución definida pero de gestión estatal. La reforma chilena de 1980 fue la primera que desechó los tres componentes del modelo bismarckiano.

Tercero, el origen dictatorial de la reforma genera rechazo a unos y nostalgia a otros. No solo eso, la arrogancia de los creadores del sistema y las promesas excesivas, triunfalistas, basadas en estimaciones teóricas sin base en la realidad, son también un motivo de encendidas pasiones.

O sea, estamos hablando de un tema donde las sensibilidades son altas y hay que cuidar las formas y ser precisos. La discusión sobre el diseño del sistema de pensiones debe considerar estos elementos políticos y sociológicos, pero en mi opinión ellos deben hacerse sobre la base de elementos técnicos en el ámbito de lo previsional, laboral, fiscal y microfinanciero que permitan tomar decisiones políticas responsables.

Vamos entonces por el árido mundo de los conceptos técnicos.

Dos conceptos clave: seguro y ahorro

Imagine que Ud. tiene un objetivo cualquiera –comprar un televisor, una casa o hacer un viaje– y se pregunta cómo financiarlo. La respuesta intuitiva es que Ud. deberá ahorrar. ¿Por qué mejor no compra un seguro para financiar el televisor en un momento dado? Ud. podría pagar una prima por algunos meses y ejercerla al momento deseado.

La respuesta es simple: nadie se lo va a vender porque la compra de ese televisor, casa o viaje es un evento cierto. Nadie tampoco estará disponible a contribuir comprando una póliza si es seguro que Ud ejercerá el derecho de compra. Para funcionar los seguros requieren que haya un riesgo involucrado. Por ejemplo, Ud. puede comprar un seguro contra accidentes porque el accidente es algo que puede ocurrir como puede no ocurrir. En un seguro muchos adquieren el derecho a recibir una compensación si algo ocurre –un accidente en ese ejemplo–, lo que se financia con los aportes de todos los que compren una prima y no les ocurre el evento. Para que un seguro sea viable debe haber muchos contribuyentes ciertos que financian a pocos beneficiarios inciertos. Sin estas características, un esquema de seguro no es viable.

El sistema de reparto es conceptualmente un seguro (social)

El sistema de reparto funciona como un seguro. Cuando fue creado en 1889 en la Alemania de Bismarck, se fijó arbitrariamente la edad de jubilación a los 70 años cuando la expectativa de vida era 45. Ese sistema era financieramente sostenible porque muchos trabajadores activos financiaban a muy pocos retirados a los 70 años. Además de eso, el punto es que a dicha edad la sobrevivencia de esas personas en un determinado período era incierta. Con los parámetros de Bismarck, el sistema de reparto podía funcionar porque la edad legal de jubilación estaba cerca de la expectativa de vida.

Lo que ocurrió en todo el mundo, desde aquel lejano 1889, es que estas dos variables se movieron en sentidos opuestos. La edad legal de jubilación se redujo en Alemania en 1916 a 65 años y muchos países en el mundo adoptaron esa edad como referencia para la jubilación. Simultáneamente, las mejoras en la sanidad de las aguas, la alimentación y la medicina fueron gradualmente incrementando las expectativas de vida.

La primera estimación de expectativa de vida que conozco fue hecha en Suecia en 1840 y alcanzaba a 46 años. Desde entonces, todas las estimaciones de expectativa de vida realizadas a través del mundo no hacen sino subir. Dicho incremento en la longevidad ha tratado de ser estimado por Naciones Unidas en tres oportunidades (1986-1999-2001), siempre con la idea de que se producirá en algún momento alguna convergencia y nada de eso ocurre. Chile ha seguido el mismo patrón y de hecho la expectativa de vida de Chile es igual o superior a la de varios países desarrollados, por ejemplo, Estados Unidos. La mujer chilena es particularmente longeva, casi al nivel de las japonesas.

De esta manera en todos los países del mundo, incluido Chile, la edad legal de jubilación ha cambiado poco o nada, mientras que las expectativas de vida se han incrementado fuertemente.

Podemos volver ahora a la discusión de ahorro versus seguro. En Chile al año siguiente del retiro la probabilidad de sobrevivir es más del 99%. Es casi cierto que una mujer que llega a los 60 años, llegará a los 61. Hagamos el paralelo con aquello que uno quisiera comprar –una casa, digamos: es tan cierto que la persona vivirá ese año adicional como probable es que compre la casa–. Un evento cierto podría financiarse con seguro pero a precios desorbitantes que lo hacen inviable.

Esto se ve agravado por la discusión que vimos en la columna de ayer sobre demografía: la mayor longevidad y la caída en la tasa de natalidad (un 29% de caída en tasa de fecundidad entre 1990 y 2011) hacen que haya cada vez menos trabajadores activos y más trabajadores pasivos. Además a estos hay que financiarles una sobrevida que inicialmente tendrá lugar con mucha certeza. Así, para financiar un sistema de este tipo se necesitarían tasas de cotización muy superiores a las actuales. A pesar que no hay estudios actuariales que estimen una tasa de cotización constante en un horizonte de 50 años –lo que es razonable en el contexto de la discusión previsional–, la tasa de impuesto fija necesaria para financiar pensiones al doble del nivel actual debe ser del orden de 30%, es decir, unas 3,0 veces el monto del actual impuesto en Chile. Esto es inviable.

¿Quiere decir esto que hay que mantener el sistema de capitalización sin más? No. La capitalización por sí sola tampoco logra resolver el problema que enfrentamos, el demográfico.

De ahorro/capitalización a seguro/reparto

En efecto, por más que se incremente la longevidad, en algún momento los seres humanos fallecemos. Eso no ha cambiado. Antes de fallecer, sin embargo, la probabilidad de que ocurra el deceso va en aumento. Siguiendo la misma lógica anterior, si justo después del retiro el financiamiento de una pensión debe hacerse con ahorro, a medida que pasa el tiempo y la probabilidad de sobrevida decae, tiene lógica que las pensiones se financien con seguro. En algún momento durante la vida pasiva la pensión inicialmente financiada con ahorro debe ser financiada con un seguro. En algún momento durante la vida pasiva se debe transitar de un sistema de ahorro y capitalización a uno de seguro y reparto.

La demografía afecta al sistema de reparto y al de capitalización

Algunas personas señalan estos problemas del sistema de reparto para descalificarlo –tal como lo acabo de hacer–, pero sugiriendo que los problemas demográficos no afectan a un sistema de capitalización. Eso es un error.

Lo que pasa es que la variable de ajuste de uno y otro difieren. En el sistema de reparto, la variable de ajuste es el presupuesto estatal en la medida que no se puedan reducir beneficios o incrementar los ingresos. En el sistema de capitalización es el nivel de las pensiones y, si hubiera un financiamiento estatal de base como en Chile con el Pilar Solidario, el presupuesto de la nación.

Conclusión: el mejor sistema debe integrar ahorro y seguro

La argumentación de la columna de ayer y la de hoy sugieren que los desafíos que enfrentan los sistemas de pensiones son tales, que el mejor sistema (o el menos malo, si se quiere) es uno que mezcle lógicas distintas. Si hay un shock macroeconómico y estoy desempleado de joven, un sistema de reparto permite cofinanciar mi pensión de viejo con aportes de los futuros jóvenes. Si la longevidad se extiende, el ahorro acumulado está mejor protegido porque permite pagar una cantidad fija de años.

Antes de ver en la columna de mañana alternativas de organización del sistema previsional, incluyendo una propuesta concreta de integración de lógicas dentro de un sistema previsional reformado, es útil hacer dos reflexiones.

Primero, la integración de la lógica de ahorro y seguro no quita relevancia alguna al rol del Pilar Solidario. Este es fundamental y es necesario incrementarlo. Un concepto que no hemos discutido en este artículo es el de “beneficio definido”. En los sistemas previsionales tradicionales el beneficio que obtenían los jubilados estaba definido ex ante como proporción del salario. Esa definición del beneficio siendo de naturaleza política hace que su ajuste frente a circunstancias económicas cambiantes en horizontes de tiempo muy largos sea imposible de cumplir. La gran mayoría de los sistemas de reparto del mundo están avanzando en la manera de flexibilizar los beneficios que entregan. En el extremo estaba el sistema chileno de “contribución definida” que, sin Pilar Solidario, no garantizaba nada. Eso cambió con la reforma de 2008. Fortalecer el Pilar Solidario es necesario para dar más garantías de ingresos a un grupo de la población que, una vez llegado el momento de jubilar, tendrán cada vez menos capacidad de generar autónomamente recursos para vivir una vida digna.

Segundo, el que estemos defendiendo aquí la idea de que la primera fase del retiro debe ser financiado con ahorro, no significa que ese ahorro deba ser gestionado por las AFP como las conocemos. Esa discusión requiere debatir dos cosas. Por un lado, si la previsión es considerada un derecho social –en el sentido obvio de que es un tema de suficiente entidad como para ser del interés público– es necesario discutir en qué condiciones puede ese servicio ser prestado por el sector privado. En el caso de la educación, ese debate llevó a pensar que las entidades educacionales sean sin fin de lucro y no puedan seleccionar. ¿Es lo mismo para previsión? No es lo mismo. Por otro lado, aun cuando pudieran existir entidades con fin de lucro que presten servicios previsionales, es necesario discutir cuáles y en qué condiciones. No es lo mismo gestionar ahorro financiero que prestar asesoría previsional. Este es un debate muy de fondo sobre el cual será necesario hacer un debate separado.